Точка зрения АРМИТ и Новости

Список новостей

Предыдущая Следующая

Партизанские тропы Экспертного совета: от болота к болоту

Нас часто спрашивают: а жив ли еще Экспертный совет Минздрава России по вопросам использования ИКТ в системе здравоохранения (далее ЭС)? Здоров ли?
На первый вопрос можно ответить утвердительно: пока не разогнали. А вот по второму – большие сомнения.
29 декабря 2012 приказом №1638 министра здравоохранения РФ был создан ЭС. Его появление вызвало у профсообщества действительно большой интерес: все надеялись, что наконец-то создан механизм донесения точки зрения специалистов в сфере ИТ до Минздрава. Кстати, надо сказать, что еще в ноябре 2007 года АРМИТ провела репрезентативный опрос, по результатам которого 90% респондентов высказались за создание в Минздраве Экспертного совета по ИКТ, состоящего из наиболее авторитетных представителей профессионального сообщества.
С момента создания ЭС прошло без малого три года. И куда же мы пришли? Как мне кажется, весь период существования ЭС можно разделить на три части:

Первый этап: «Болото №1» (январь – декабрь 2013 г.)

16 января состоялось первое заседание ЭС - http://www.gosbook.ru/node/67674. Еще до него было ясно, что ЭС был создан, мягко говоря, несколько своеобразно:

• Положение о ЭС очень сырое; и его Подготовка абсолютно непрозрачна. Большинство членов ЭС (если не все) увидели Положение только на первом заседании.
• Критерии назначения членов ЭС мало понятны. Не исключено, что, ряд членов ЭС были очень удивлены, узнав, что они являются ЭКСПЕРТАМИ в нашей очень непростой предметной области.
• У многих фирм-разработчиков (в т.ч. и ведущих) возникло подозрение, что попадание в состав ЭС является некоторым индикатором: эти – хорошие, а прочие, т.е. непопавшие – второй сорт. 

По функциям, полномочиям и механизмам принятия решений вопросов было еще больше. Мы уже тогда отметили нелегкую судьбу заместителей Председателя ЭС В.М.Ивакина и Р.А.Сафронова, которые должны давать экспертные заключения на решения Директора Департамента информационных технологий и связи Минздрава (ДИТиС) В.М.Ивакина и его заместителя Р.А.Сафронова. А, если учесть, что по положению и Председателем ЭС является Заместитель министра здравоохранения, то стало ясно, что преодоление этой глубоко эшелонированной обороны будет задачей не для слабонервных.
Но главный вопрос, конечно, состоял в другом: готов ли Минздрав услышать мнение экспертного сообщества; и не только услышать, но и учитывать это в своей работе. Или все сведется с бесконечной и бесполезной говорильне, после чего скажут: «Вам дали почирикать? Дали. Ну и где же результаты? Вы же сама друг с другом договориться не в состоянии». Т.е. не увидим ли мы очередное импотентное образование, которое тихо и незаметно скончается своей смертью.
Вскоре появились первые результаты и выводы:
1. Вполне демократично создано шесть рабочих групп (РГ), куда вошли, как члены ЭС, так и привлеченные специалисты.
2. Большинство руководителей РГ представили достаточно реалистичные планы работ и приступили к их реализации.
3. Члены ЭС разделились, естественно, условно на три (уже совсем другие) группы:

• «Локомотивы» - активные участники ЭС, которые стараются определять политику ЭС и сами при этом делают большую работу
• «Участники» - более или менее активные участники процесса.
• «Спящие» и «Свадебные генералы» - возможно, очень грамотные специалисты, но без участия в работе ЭС прекрасно обходящиеся.

4. Стало ясно, что необходимо создавать механизм ротации членов ЭС: включение профессионалов, готовых активно работать, и исключение неготовых (см. предыдущий пункт). В противном случае работа ЭС будет очень затруднена.

И, тем не менее, многие из нас надеялись, что главное начать, а в процессе работы многое встанет на свои места: и непонятно откуда взявшиеся «эксперты» растворятся в пространстве (кстати, так оно в значительной степени и получилось), и технология работы ЭС отшлифуется - было бы желание. При этом все прекрасно понимали, что это не вообще ЭС, а ЭС Минздрава, и именно Минздрав решает, набрать ли профессионалов или …, а также, что ему слушать, а что – мимо ушей пропустить. Правда при такой постановке вопроса и ошибки Департамента уже ни на кого не свалишь – Вас же предупреждали.
За год состоялось 6 заседаний ЭС. Реально на этом этапе работой ЭС руководят Заместитель директора ДИТиС Р.А.Сафронов и Главный внештатный специалист Минздрава России по ИТ Т.В.Зарубина.
Заседания проходили очень демократично: все мило общались, никто никому рот не затыкал, фразы типа «я – начальник, ты – дурак» не звучали. Но любая инициатива забалтывалась и гробилась на корню. Даже, План первоочередных действий в сфере ИТ, принятый на MedSoft-2013, прошедший массовое обсуждение, переданный Председателем комиссии Совета Федерации по развитию информационного общества Р.У.Гаттаровым Министру здравоохранения В.И.Скворцовой, и в итоге направленный ею в ЭС, не произвел на руководство ЭС не малейшего впечатления.
Поэтому главное кипение страстей образовалось вокруг попытки понять, что же такое ЭС:

• «Ум, честь и совесть» экспертного сообщества, задача которых – грамотно прокладывать маршрут и следить за тем, чтобы от этого маршрута не слишком отклонялись
• либо – бригада халявных высококвалифицированных ремонтников, которые бесплатно и в свое собственное время должны за несколько месяцев сделать то, что должно было быть сделано за предыдущие два (как минимум) года, причем за выделенные под эти задачи многие миллиарды.

Скоро стало понятно, что дело движется именно по второму сценарию: мы тянем ручонки с криками «Надо сделать это и это», а нам милостиво отвечают: «Ну и делайте. Но только на общественных началах», т.е. за свои средства и в свое время».
Здесь необходимо сделать одно отступление. Многие члены ЭС готовы работать на общие задачи и тратить на это свое время – поэтому и шли в ЭС. Но если мы хотим получить, например, серьезные нормативные документы, то их разработка должна включать ряд обязательных этапов:

• Разработка исходной версии документа
• Публикация документа в интернете.
• Подача замечаний, предложений, дополнений и т.д.
• Коррекция исходного документа и его публикация в интернете
• Получения отзывов на разработанный документ из большого числа (например, не менее 40 организаций, представляющих не менее 20 регионов России).

Только при такой (или примерно такой) технологии мы получаем полноценный документ, утвержденный Минздравом и не требующий внесения изменений уже на следующий день. А выполнить такой объем работ отдельно взятому индивидууму невозможно. Поэтому надо организовывать конкурсы, для которых ЭС должен и может готовить грамотные технические задания. А затем приемка работ по объявленным конкурсам должна проходить с обязательным привлечением ЭС и рекомендуемых им специалистов.
Но, как выяснилось, такой вариант ДИТиС не устраивает. Типичная ситуация: обсуждение нашего предложения о подготовке конкурса на разработку методических материалов по организации IT-поддержки медицинских организаций. Начиная с 2009 года, мы безуспешно пытались объяснить Минздраву, что последний официальный документ по этому поводу (от 1987 года) несколько устарел, и за прошедшие четверть века в мире IT кое-что изменилось. Наконец, После многочисленных согласований и немалых усилий этот вопрос был внесен в программу заседания ЭС 17.09.2013.. И, вдруг, на заседании выясняется, что:

• Надо бы ознакомиться с вопросом еще поподробней, хотя уже все со всем ознакомились, все необходимые для обсуждения материалы представлены и собрались именно для принятия решения.
• У Минздрава нет необходимых полномочий для решения этих вопросов. А восемь месяцев, в течение которых мы это обсуждаем, руководству ДИТиС об этом было неизвестно?
• Якобы, существует точка зрения и других экспертов. И прекрасно. Правда, не совсем понятно, почему нельзя было сообщить нам об этом заранее, а, возможно, и пригласить их на обсуждение. Потом, кстати, выяснилось, что никакой другой точки зрения и не было - просто, надо было сорвать обсуждение.

Чтобы сдвинуть ситуацию с мертвой точки АРМИТ провела Симпозиум «IT-служба медицинской организации» (08.11.2013), посвященный исключительно этому вопросу. Мы собрали всю необходимую информацию, обсудили ее еще раз и передали все в ЭС, но руководству ЭС, судя по всему, заниматься реальной работой было просто «неинтересно». Кстати, из Минздрава на обсуждение никто не явился, хотя аудитория собралась более, чем представительная.
В конце концов этот бесконечный балаган настолько надоел конструктивной части ЭС, что на последнем в 2013 году заседании (16 декабря) членами ЭС единогласно было принято решение о НЕУДОВЛЕТВОРИТЕЛЬНОЙ работе ЭС. Другое решение, вряд ли, могло обсуждаться всерьез: за год работы не принято НИ ОДНОГО РЕШЕНИЯ, не подготовлен НИ ОДИН ДОКУМЕНТ. Хотя, что такое хорошо, а что такое плохо, как выяснилось – понятие относительное. То, что плохо для профессионалов, оказалось безусловной победой для руководства ДИТиС: что хотели, то и делали: ни один из аукционов этого периода, например, на ЭС не обсуждался. Нам был продемонстрирован мастер-класс на тему, как можно заболтать и провалить ВСЕ, что не входит в планы ДИТиС.
Тогда же – 16 декабря – советом было принято решение о необходимости разработать новое положение о ЭС, т.к. за год, даже, самым «умеренным» членам ЭС стало ясно, существующее положение работающим документом не является.

Второй этап:  «Прыжки по кочкам» (декабрь 2013 – июль 2014).

Руководство ЭС, что называется «забилось в тину». За этот период состоялись лишь два заседания ЭС, как мне кажется, организованными прежним руководством Департамента (Р.М.Ивакиным и Р.А.Сафроновым) с единственной целью – продемонстрировать их готовность и способность к общению и адекватной деятельности. Но, как запоздалое надевание презерватива не спасает от незапланированной беременности, так и поздние «прозрения» и попытка организовать разумную деятельность (естественно, не только в контексте ЭС) не помогли Романам (в принципе очень неглупым и приятным в общении) сохранить свои должности.

Безусловно, главным направлением деятельности ЭС в этот период стала попытка реформировать самого себя - подготовка нового положения о ЭС. После многочисленных обсуждений к осени 2014 был разработан вполне приличный документ, одобренный всеми членами ЭС, принявшими участие в обсуждении. В новом Положении был ряд принципиальных моментов, превращающих ЭС из никого и ни к чему не обязывающей говорильни в свободном формате (иногда, кстати, очень интересной) в нормальный коллегиальный орган:

• Руководят работой ЭС Председатель (заместитель. министра здравоохранения) и три его заместителя (Представитель Департамента, Главный внештатный специалист Минздрава России по ИТ и Представитель экспертного сообщества). По сравнению с предыдущим Положением, где руководство ЭС на 100% осуществлял сам Минздрав, это некоторый прогресс.
• Ничего не рассматривается с голоса; все материалы предварительно готовятся и рассылаются членам ЭС,
• Каждое обсуждение завершается конкретным решением (подготовить документ, провести конкурс, рассмотреть провести мероприятие, перенести обсуждение и представить дополнительные материалы и т.д.), которое фиксируется в протоколе и передается Председателю ЭС, представляющему Минздрав,
• Председатель ЭС по каждому решению ЭС в обязательном порядке дает заключение: принять, отклонить (с обязательной аргументацией), направить на дополнительное рассмотрение. Т.е. Минздрав не только наблюдает за процессом принятия решений, но и отвечает (хотя бы в какой-то степени) за их реализацию.

Мы очень надеялись, что новое Положение позволит строить взаимоотношения экспертного сообщества и ДИТиС на более конструктивной основе, чем это было раньше.

Третий этап «Болото №2» (август 2014 – по настоящее время).

Место Р.Сафронова в руководстве ЭС занимает новый Директор Департамента Е.Л.Бойко. Уважаемая Елена Львовна без каких-либо комментариев и в нарушение регламента работы ЭС 18.09.2014 (т.е. накануне объявленного на 19.09.2015 рассмотрения на ЭС) отменяет рассмотрение проекта Положения и кладет его, что называется, «под сукно». Уважаемая Татьяна Васильевна Зарубина делает вид, что ничего не произошло (или, что она ничего не заметила), а уважаемые члены ЭС (т.е. мы) в очередной раз утерлись и с чувством глубокого удовлетворения стали ждать, что будет дальше, видимо, не желая своим нытьем усложнять и без того непростую жизнь нового Директора Департамента.

Наша «принципиальность» дала свои плоды: за прошедшие 13 месяцев состоялись лишь два заседания ЭС. А на фига, спрашивается, нужны какие-то там эксперты? Департамент и сам прекрасно справляется со всеми задачами.

8 апреля 2015 появился Приказ №176 Минздрава России о внесении изменений в прил. 1 и 2 к Приказу Минздрава России от 29.12.2012 о создании ЭС. В итоге всей этой 1.5 годовой (!) «бури»:

• В состав ЭС было включено несколько чиновников Минздрава,
• Т.В.Зарубина из теневого руководителя ЭС превратилась в явного.

В остальном ничего не изменилось.

Но самое интересное состоит в том, что этот приказ создан с грубейшими нарушениями, а, строго говоря, в полном противоречии с  Приказом Минздрава России №391 от 25.07.2014 "Об утверждении Положения о работе экспертных и консультативных органов, создаваемых Министерством здравоохранения Российской Федерации".

В этом очень неглупом приказе (в значительной степени повторяющем наши многочисленные предложения по созданию и функционированию ЭС) значится (выделено синим):

10. В целях формирования совещательных органов структурные подразделения Минздрава России в установленном порядке размещают на официальном сайте Минздрава России в сети Интернет информацию о начале формирования состава (внесении изменений в состав) совещательного органа, в которой указывается сфера деятельности в соответствии с пунктом 2 настоящего Положения, количественный и представительный составы совещательного органа, требования к кандидатам в соответствии с пунктом 13 настоящего Положения, срок и адрес (почтовый, электронный) направления организациями и гражданами писем о выдвижении кандидатов в состав совещательного органа. Указанный срок не может составлять менее одного месяца с момента размещения информации на официальном сайте Минздрава России в сети Интернет.

11. Организации и граждане в установленный срок направляют в Минздрав России письмо о выдвижении кандидатов в состав совещательного органа, в котором указывается фамилия, имя и отчество кандидата, дата его рождения, гражданство, сведения о месте работы кандидата с приложением биографической справки кандидата, его фотографии и документов, подтверждающих соответствие кандидата требованиям, установленным в пункте 13 настоящего Положения.

13. При формировании составов совещательных органов устанавливаются следующие требования к кандидатам:

соответствие квалификации специалиста (целей и задач общественной организации (объединения), установленных учредительными документами), сфере деятельности совещательного органа (подтверждается сведениями об образовании, профессиональном опыте и месте работы кандидата, уставом организации);

соответствие профессиональных качеств и компетенции специалиста сфере деятельности совещательного органа (подтверждается рекомендательными письмами (не менее трех);

согласие кандидата на представление сведений о себе (биографическая справка и фотография) на официальном сайте Минздрава России в сети Интернет;

14. Отбор кандидатов осуществляется структурным подразделением Минздрава России, формирующим состав совещательного органа, на основании количественного и представительного составов по результатам проверки соответствия кандидатов требованиям, установленным в пункте 13 настоящего Положения.

18. Ежегодная оценка деятельности членов совещательных органов, включая председателя (сопредседателей), заместителя (заместителей) председателя, секретаря (ответственного секретаря) проводится в установленном порядке по следующим показателям:

• личное участие в заседаниях совещательного органа;
• личная активность в обсуждении рассматриваемых вопросов;
• личная активность в подготовке материалов для рассмотрения на заседаниях совещательного органа, обоснованных предложений и заключений;
• своевременность представления материалов, предложений и заключений и др.

Отлично! Не правда ли? И что из этого было сделано? Ни-че-го!!!

И еще очень важный момент. Согласно п.24 «Информация о деятельности совещательных органов, включая результаты ежегодной оценки деятельности членов совещательных органов, включая председателя (сопредседателей), заместителя (заместителей) председателя, секретаря (ответственного секретаря) размещается на официальном сайте Минздрава России в сети Интернет».

Кстати, о страничке ЭС на сайте Минздрава: 
Есть только минимальная (фактически, справочная) информация, мало кому и что говорящая.
По странному стечению обстоятельств нет протокола заседания ЭС именно 16.12.2013, на котором единогласно было принято решение признать работу ЭС неудовлетворительной и о необходимости разработки нового положения. Хотя все остальные протоколы заседаний  2013-2014 г.г. имеются.
Нет протокола единственного в 2015 году заседания ЭС 02.03.2015. 
Нет приказа Минздрава России  №176 от 08.04.2015 о внесении изменений в прил. 1 и 2 к Приказу Минздрава России от 29.12.2012 о создании ЭС. 
Нет приказа Минздрава России №391 от 25.07.2014 "Об утверждении Положения о работе экспертных и консультативных органов, создаваемых Министерством здравоохранения Российской Федерации".
Нет никакой информации, ни о проблемах информатизации, ни о планах ЭС, ни о реальных дискуссиях, ни о конечных результатах и т.д.

С момента воцарения Татьяны Васильевны прошло уже полгода. За это время не состоялось ни одного заседания ЭС. Видимо, все у нас настолько чудесно, что и говорить не о чем.

Интересный «эпизод». В мае 2013 г. был большой скандал с Открытым аукционом “Выполнение работ по проектированию и организации телекоммуникационных и вычислительных мощностей Федерального центра обработки данных (ФЦОД ЕГИСЗ) Минздрава России …». Тогда, несмотря на уверения Р.А.Сафронова, что начальная цена тщательно обоснована, аукцион оказался  выигранным за 565 млн. руб. при стартовой цене в 1.738 млн. руб., т.е. с уменьшив цены более, чем в 3 (!) раза. Этому предшествовала буря возмущений, высказанных в т.ч. и на обсуждении в Минздраве, где была озвучена одна из главных претензий - условия и колоссальная цена аукциона нигде (и в т.ч. на ЭС Минздрава) не обсуждались. К этой точке зрения тогда присоединились  (если память мне не изменяет) и ГВС Т.В.Зарубина, и тогда еще недиректор ДИТиС Е.Л. Бойко.

И вот два года спустя (июль 2015) повторяется практически то же самое:   Фонд независимого мониторинга "Здоровье" просит Минздрав РФ объяснить целесообразность траты министерством почти полмиллиарда рублей на аренду электронного хранилища, которое будет использоваться только на 10%. (http://www.armit.ru/news/4017/). Т.е. то, что было признано неправильным в 2013 г., опять стало правильным? И опять никто ЭС ни о чем не спрашивает. И никаких комментариев, аргументирующих эти траты, нет.

Справедливости ради надо сказать, что члены ЭС принимали участие в нескольких обсуждениях, Но:

• Проект типовых требований к МИС медицинской организации в основном был сделан, все-таки, АРМИТ. Но два года руководство ЭС эту работу в упор не видело. Зато, как только Министр в январе 2015 г. дала пинка (будем называть вещи своими именами), такое оживление началось: только держись. И, что очень важно, сразу появились желающие эту работу возглавить.
• Вопрос о типовых требованиях к региональной МИС завис. Прошло семь с лишним месяцев с момента распоряжения министра, но,  поскольку никто за руководство ЭС эту работу не сделал, то и результата пока нет.
• Обсуждение проекта медицинской электронной карты (ЭМК) превратилось в бесконечную говорильню и когда она приведет к появлению «сухого остатка» совершенно непонятно.

Что, как мне кажется, надо сделать в первую очередь:

• Издать новый приказ Минздрава о ЭС в полном соответствии с приказом Минздрава "Об утверждении Положения о работе экспертных и консультативных органов, создаваемых Министерством здравоохранения Российской Федерации".
• Провести ротацию 50% членом существующего ЭС в соответствии с правилами нового приказа.

Умных и грамотных профессионалов у нас хватает. Им только мешать не надо. Но и нам – членам ЭС – не хочется выглядеть ни на что не способными болтунами.

Если кто-то из представителей Минздрава, членов ЭС, специалистов считает, что такое видение вопроса необъективно или предвзято, то мы готовы опубликовать эту точку зрения. Условие только одно – аргументированность.

Михаил Эльянов

Президент АРМИТ

Руководитель рабочей группы ЭС